为充分发挥人民法院行政审判职能，更好地服务地方经济发展，加强行政与司法的良性互动，深入推进依法行政，加快法治政府建设，根据上级法院工作要求，并结合行政审判工作实际，辽源市中级人民法院对2018年受理和审结的各类行政案件进行了归纳梳理和综合分析，就目前行政机关在作出行政行为等方面存在的主要问题和败诉原因以及新形势下如何促进依法行政提出一些意见和建议，供参考。

一、全市法院行政案件总体情况

（一）收结案数量情况

2018年，全市法院共受理各类行政案件469件，同比增长5.1%，审结462件，结案率98.5%。其中，共受理一审行政案件196年，审结190件；共受理二审行政案件81件，审结80件；非诉执行案件188件，全部审结；非诉执行审查复议案件3件，全部审结。2018年，市中院共受理各类 行政案件103件，同比增长6.1%，审结102件，结案率99%。其中，受理一审案件18件，同比较少66.6%，全部审结；二审案件81件，同比增长37.2%，审结80件；非诉执行审查复议案件3件，全部审结。

（二）案件类型情况

行政诉讼的案件类型既关系着案件的审理思路、审查要素和举证责任分配等重要事项，也反映着政府管理方式的转变和人民群众司法需求和期待的变化。2018年，全市法院受理的行政案件类型除了传统的诸如行政处罚、行政确认、行政强制、行政赔偿、信息公开、行政不作为等类型外，新类型案件在种类和数量上也较上年有所增加。由于新修订的行政诉讼法及其司法解释的颁布实施，有关行政协议、一并审理民事争议、一并审查规范性文件等类型案件在数量上开始不断增加，加之行政公益诉讼已经全面展开，全市法院共受理2件行政公益诉讼案件，审结1件。

（三）涉及的行政管理领域逐步扩大

2018年全市法院受理的一审行政案件具有以下两方面特征。一方面，受理的案件主要集中在房屋及土地征收、房屋登记、行政撤销、劳动社会保障行政确认、治安管理行政处罚、行政不作为等几个多发领域；另一方面，一些新的行政管理领域也开始不断进入司法审查范围，比如盐业管理、社会保险费用报销、行政允诺、经营自主权等，虽占比重小，但也反映出随着全面深化改革的不断推进，政府职能也不断转变，人民群众的维权意识、法治意识不断增强。

（四）行政机关应诉情况

1、行政机关负责人出庭应诉情况

《行政诉讼法》及司法解释对行政机关负责人的应诉作了明确的规定，国家也出台了相关的具体意见和规定。结合2018年全市法院审理的行政案件来看，基本上行政机关相关负责人均能出庭应诉，但出庭负责人级别较低。具体表现为：市直部门一般均由内设机构负责人或工作人员出庭应诉，县、区政府职能部门一般为副职或内设机构负责人、工作人员出庭应诉，基本上没有“一把手”出庭应诉案件；县、区政府副职以上负责人出庭应诉很少，一般均由相关职能部门负责人出庭应诉，但西安区政府作为被告的行政案件，均能由副区长出庭应诉。

2、行政机关应诉态度和能力情况

行政机关应诉态度总体尚可，大部分能够在法定期限内提交答辩状和证据材料，能按照法律规定参加庭审。但也存在个别行政机关在法定期限内不能充分提交证据材料或不提交材料、不提交答辩状或提交答辩意见简单应付、不按时参加庭审等情况。另外，由于行政机关应诉能力参差不齐，仍存在着相当一部分行政机关熟悉案情，对案件情况表述清晰的人员不能出庭应诉，出庭的人员则对案情不熟悉，表达不完整或不能清晰陈述案件有关情况，该提交的证据材料未能提交，难以回答法庭提问等情况，明显庭前准备不充分，影响庭审效果和案件裁判结果。

（五）行政机关败诉案件情况及原因

1、败诉率呈下降趋势。在全年审结的一审行政案件中，行政机关败诉17件，败诉率为8.9%，较2017年有所下降；行政机关改变原行政行为后准许撤诉的3件。人民法院对行 政行为的合法性审查力度进一步加大。

2、违法行政行为集中的领域。从涉及的行政行为种类看，行政机关败诉主要集中在房屋登记、土地及房屋征收、行政不作为（履行法定职责）等行为类型。一方面说明上述领域矛盾纠纷易发多发，另一方面 也反映出行政机关在这些领域中的执法行为存在一些固有问题长期未能得到有效解决，应引起高度重视。

3、行政机关败诉原因。行政机关败诉主要集中于事实认定、法律适用、执法程序三个方面。体现在作出行政行为时，认定事实不清、证据不足；适用法律不当或存在错误；在程序上仍存在瑕疵或违法情形；有些行政机关执法随意性大，长官意识性强，也是行政机关败诉的因素之一。

（六）行政争议化解难度不断加大

在全年审结的一审行政案件中，以调解撤诉方式结案27件，占结案总数的14.2%。这表明行政争议的解决难度非常大，一方面随着我市城市品位的不断提升，城市面貌有了巨大改变，一些行政管理领域诸如重点工程项目的建设，涉及土地和房屋征迁；土地及房屋登记确认、行政处罚中涉及限制人身自由或罚款等，或是因涉及人数众多且牵扯利益较大，或是因涉及到当事人的人身权益和财产权益等切身利益，解决的周期长，协调难度大。另一方面也不排除存在当事人滥诉和恶意诉讼的心里。此类当事人诉讼目的不在于解决行政争议，而是以此手段作为筹码，获取其他不当利益，主观上缺乏实质性解决争议的意愿。

二、行政机关作出行政行为存在的问题

通过对全年审结的各类行政案件进行梳理可以看出，行政机关在规范行政行为，依法行政方面成效显著。但依然存在一些问题，尤其是在一些敏感领域、特殊类型案件中，问题较为突出：

1、普通类型行政诉讼案件方面

（1）行政机关在作出行政行为时认定事实不清、证据不足。有些行政处罚案件认定事实不清，证据不足即作出处罚，随意性较大；有些权属登记类案件不尽实质审查义务，审查流于形式。

（2）行政机关作出的行政行为适用法律不当或存在错误。有些行政行为在适用法律时仍适用修改前的法律规定或者适用已经废止的法律法规规定；有些则适用法律条款和内容不一致。

（3）行政行为仍存在程序瑕疵或违法情形。行政机关在作出行政行为时程序意识淡薄，有些案件送达不规范，留置送达没有在场见证人和执法人员签字确认，有些行政处罚案件告知诉权或起诉期限错误；有些行政机关提供的处罚证据不完善、不充分，特别是涉法信访类行政处罚案件，表现更加突出，应引起高度重视；有些信息公开案件对信息公开申请，不予答复或答复时间超出法律规定。

2、特殊类型行政诉讼案件方面

由于房屋征收与补偿在城市建设和政府工作中的特殊性，行政机关在征收过程中存在的一些问题应当引起高度重视：

（1）征收决定前置符合“四项规划及计划”证明文件的合法性缺乏证据支持；

（2）确定评估机构程序不合法，现场勘查流于形式，评估程序不规范；被征收人对评估结果提出异议，但征收部门未依法进行鉴定或鉴定程序存在瑕疵或违法。这其中也包括对被征收的房屋进行价格评估时，不通知房屋被征收人到场、单方指定评估机构进行评估、对共有财产只与共有人之一签订安置补偿协议等等方面。

（3）征收过程中一些公告、行政裁决存在公告方式不正确、内容不完整、适用法律不规范、不注重执法程序的情况。在一些案件中仍存在着被诉主体不适格、裁决前未告知行政相对人应享有诉权或交待诉权不明确，对合同格式条款未予变更时间导致对复议、起诉的时间交待错误、不告知听证权利、作出的相关文书未送达或送达不明确、不规范等。

（4）调查工作细致度不够。存在着调查核实工作遗漏项目、简单化、形式化等情形，对被征收人思想工作做得不够，导致被征收人产生抵触情绪。

（5）补偿、安置还有不到位的情形。有些安置补偿费用未能在规定的期限内按时或全额到位。

（6）仍存在政府与被征收人签订协议后单方变更或者解除行政协议、不依法履行或者未按照约定履行行政协议的现象，不仅造成当事人上访，也损害了政府的公信力。

（7）法律法规规定先补偿安置，后征收搬迁。但仍然未完全杜绝违法强拆的现象。由于房屋征收的前期协商工作做得不够具体细致、责任不明确，甚至存在为了完成任务采取骗、蒙、哄的做法，与被征收人简单签订征收补偿协议。对于不签订征收协议的，在不进行风险评估、不进行耐心调解的情况下，简单作出强拆的行政裁决。

（8）个别房屋征收实施单位工作人员跑风漏气，泄露秘密，甚至与被征收人恶意串通，敲诈政府，导致在安置补偿上同房不同价，致使其他被征收人对政府的公信力产生质疑，造成极坏影响。

（9）部分被征收人漫天要价，采用各种方式阻挠征收，造成征收进度缓慢，成本上涨。

3、非诉执行案件方面

2018年，全市法院在坚持“裁执分离”工作机制的同时，加大了对非诉执行案件的审查力度。通过梳理全年审结的非诉执行案件，类型主要集中在行政征收和行政处罚上。其中行政处罚主要集中在价格监督管理行政处罚。审结的188件非诉执行案件中，有18件经法院裁定不准予强制执行。这一方面体现了行政执法部门在行政管理过程中依法行政理念得到了加强，另一方面也反映出公民的法律意识、法治思维也有所提高。而通过对裁定不准予强制执行的案件分析，主要存在以下几方面的问题：

（1）向法院申请执行时，明显已经超过法律规定的3个月申请执行期限，不符合《行政强制法》第五十三条的规定。

（2）向法院提交的强制执行申请书无行政机关负责人签名。不符合《行政强制法》第五十五条第二款规定。应在按照法律规定由行政机关负责人在强制执行申请书上签名之后，再向法院申请强制执行。

（3）行政处罚有法不依，随意性较强。作出的处罚明显缺乏事实根据，认定事实不清、证据不足。如辽源市发改委对辽源市华盛物业服务有限责任公司和辽源市兴东房地产开发有限责任违反规定收费作出价格行政处罚案，申请人在作出处罚所依据的主要违法事实没有认真核实的情况下径直作出行政处罚，缺乏事实根据和法律依据，损害了被执行人的合法权益。

（4）告知诉权和送达程序存在瑕疵或者明显违法。非诉执行案件在作出行政处罚前，应当依法履行告知相关权利的法定程序。而一些案件仍存在瑕疵，比如告知起诉期限应为法律规定的6个月，但在作出的处罚决定中仍适用修改前的《行政诉讼法》所规定的3个月起诉期限；有些案件告知当事人管辖的人民法院不规范，仅写明“辽源市法院”字样；有些案件行政文书的送达不规范，甚至没有送达回执。

三、预防和化解行政争议的建议

随着我市各方面改革的不断深入，社会利益格局日益多元化、复杂化，人民群众依法维权的意识不断提高，各类行政争议的数量特别是公益诉讼案件，也势必呈现增多的趋势。能否有效预防和妥善解决行政争议，关系到人民群众的切身利益，也关系到法治政府的建设和社会的和谐稳定。为积极推进法治政府建设，进一步提升依法行政水平，充分发挥行政审判的职能作用，有效预防和化解行政争议，建议：

（一）注重事前预防。从源头上预防和消除影响社会稳定的因素，在作出重大行政决策前，应进行社会风险评估，以此预防和减少行政争议的发生。

（二）强化事中化解。行政机关应建立和完善与司法机关的沟通协调机制，充分发挥行政与司法联席会议制度的作用，对一些重大、复杂、敏感或者影响面广，可能引发连锁反应的涉群体性行政争议、行政复议、行政诉讼案件等，各级行政机关应及时沟通，相互配合，形成合力，最大限度地通过协调化解矛盾纠纷，实现法律效果和社会效果的统一。

（三）对涉及房屋及土地征收补偿、社会保障等涉及民生和人民群众切身利益的案件，要加大协调化解的力度。纪委监委应积极介入房屋征收工作，并对征收各个环节实施跟踪、监督，最大限度地解决征收工作中存在的不廉洁问题，防止被征收人闹访、越级访，并就个案形成监察报告，定期通报相关部门。

（四）进一步加强行政执法规范化建设。行政机关负责人应高度重视行政执法工作，严格履行法定职责。同时，要注重行政执法人员自身的业务素质提升，牢固树立依法行政意识，强化法定程序意识，杜绝行政执法的随意性。行政机关要加强对行政执法人员的学习培训，不断提升依法行政能力和水平，做到案件事实清楚、处罚程序合法、适用法律正确。

（五）探索建立法院与行政机关之间沟通交流的长效机制，充分发挥司法建议作用。通过发布司法建议、典型案例、培训等方式，解决行政执法过程中实体和程序存在的问题。探索建立案例定期通报机制，通过每年向政府报送行政审判白皮书的形式，反馈行政机关在执法过程中存在的问题，并提出意见和建议，以增强行政机关依法行政的能力。

（六）加大行政机关负责人出庭应诉力度，将该制度真正落实到位。行政机关应正确认识行政机关负责人出庭应诉的重大意义，鼓励行政机关负责人出庭应诉，充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度的功能作用，以便真正达到实质化解行政争议。

（七）加强行政复议机构的配置，充分发挥行政复议的监督、纠错功能，使行政争议在复议程序中得到妥善解决，避免因行政争议产生的矛盾纠纷进一步激化，同时减轻行政相对人的诉累。