【基本案情】 

起诉人张某某诉称：起诉人因与原单位T市环境卫生局（以下简称T市环卫局）就退休金标准产生争议，向T市人事局人事仲裁公正委员会申请人事争议仲裁，但该仲裁委未经调查核实，就以仲裁申请超过诉讼时效为由，作出《不予受理案件通知书》。张某某认为该《不予受理案件通知书》违法，请求法院责令T市人事局人事仲裁公正委员会履行法定职责，依法受理仲裁申请。

法院经审理查明：张某某原系T市环境卫生局的固定用人制度职工（以下简称固定工），2001年11月退休，2011年9月21日就其与T市环卫局的退休待遇争议向T市人事争议仲裁公正委员会申请人事争议仲裁。T市人事争议仲裁公正委员会认为，张某某2001年退休，其于2011年9月21日提出关于退休待遇的仲裁申请，已超过诉讼时效，遂于2011年9月29日作出东人仲字（2011）第2号《不予受理案件通知书》。张某某不服该不予受理决定，于2011年10月13日向T市人民法院提起行政诉讼。

    【案件焦点】

1、事业单位与工作人员的退休待遇争议不是因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议，不属于人事争议仲裁的受理范围。

2、人事争议仲裁委员会针对事业单位与工作人员退休待遇争议所作的不予受理决定不属于行政诉讼的受案范围。

    【法院裁判要旨】

T市人民法院经审理认为，张某某的诉讼请求不属于人民法院行政审判权限范围，于2011年10月20日作出（2011）东行告字第19号行政裁定：对张某某的起诉，不予受理。宣判后，张某某不服向T市第二中级人民法院提起上诉。T市第二中级法院依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项裁定，于2012年12月6日作出（2011）二中行诉终字第21号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。张某某不服终审判决向T市高级人民法院申请再审，T市高级人民法院于2013年4月18日作出（2013）津高行监字第46号行政裁定：驳回张某某的再审申请。

    【法院裁判要旨】

法院经审理认为，张某某的诉讼请求不属于人民法院行政审判权限范围，一审裁定不予受理正确。依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项裁定：驳回上诉，维持原裁定。

    【法理提示】

本案是一起事业单位与固定工退休待遇争议引发的行政案件，我们应当先对这种争议进行定性，判断是否属于人事争议仲裁的受理范围，而后对人事争议仲裁委员会不予受理决定的可诉性进行判断。

一、事业单位与固定工的退休待遇争议是人事争议

目前我国的人力资源配置模式依据用人单位的性质和劳动者的身份分为两种，即劳动关系和人事关系。劳动关系是劳动者和用人单位（通常是企业和个体经济组织）之间建立的兼有意思自治与国家干预双重性质的关系，用人单位与劳动者通过劳动合同建立和维系劳动关系，只要符合劳动法，法律允许用人单位与劳动者就权利义务自由协商，双方当事人有较大的意思自治空间；而人事关系是一种法定的雇佣关系，具有强烈的公法性质，双方当事人之间的权利义务由人事法规政策规定，原则上排除当事人的意思自治，一般存在于拥有公权力的机关、事业单位与具有公职身份的工作人员之间。目前，我国劳动关系中产生的争议即劳动争议适用劳动法和劳动争议处理法律制度，人事关系中产生的争议适用人事法规政策和人事争议处理法律制度。T市环卫局与张某某之间是人事关系还是劳动关系决定着救济途径的选择。

劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》（劳部发【1995】309号）将机关、事业单位、社会团体实行劳动合同制度的以及应当实行劳动合同制度的工勤人员纳入劳动法的调整范围。1999年T市劳动和社会保障局下发《关于国家机关、事业单位、社会团体工勤人员实行劳动合同制度工作的通知》，要求T市行政区域内的国家机关、事业单位、民主党派及社会团体的工勤人员均应实行劳动合同制度，原固定工和合同制工人均应与单位重新签订T市统一制定的劳动合同，将机关、事业单位的固定工纳入劳动合同制管理。

中共中央组织部、人事部于2000年印发的《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》要求事业单位全面建立和推行聘用制。2002年7月，国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》， 2003年12月《人事部关于印发〈事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释〉的通知》第二条要求“试行人员聘用制度的事业单位中，原固定用人制度职工、合同制职工、新进事业单位的职工，包括工勤人员都要实行聘用制度。”按照人事部的要求，事业单位应对固定工实行聘用制，进行人事管理。

人事部门和劳动部门对事业单位固定工规定的管理体制明显冲突。实际操作中，由于事业单位归属人事部门管理，这些单位并未按照劳动部门的要求与固定工签订劳动合同，而是按照人事部门的要求与固定工订立了聘用合同。目前，政府人事部门和劳动部门已经合并，机关、事业单位、社团组织统一实行编制管理，对编制内的工作人员进行人事管理，对编制外的“劳动者”进行劳动合同制管理。按照有关规定，事业单位编制内的工作人员是指经政府人事行政部门、机构编制部门同意，按照规定程序进入事业单位，与事业单位建立正式的人事关系的工作人员，包括专业技术人员、管理人员和在编的工勤人员。由于T市环卫局是财政全额拨款的事业单位，张某某为在编的固定工，他们之间是人事关系，本案的退休待遇争议是事业单位与工作人员的人事争议。

二、事业单位与工作人员的退休待遇争议不属于人事争议仲裁的受理范围

按照T市人民政府于2004年1月13日公布的《T市人事争议处理办法》（以下简称《T市办法》）、中共中央组织部、人事部、解放军总政治部于2007年8月9日印发的《人事争议处理规定》（2011年8月15日修正，以下简称《三部门规定》）和人力资源和社会保障部于2009年公布实施的《劳动人事争议仲裁办案规则》的相关规定，人事争议仲裁委员会只受理五种人事争议：1、实施《公务员法》的机关与聘任制公务员、参照《公务员法》管理的机关（单位）与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议；2、事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；3、军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议；4、社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；5、法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议。

从上述规定看，事业单位与工作人员之间只有因解除人事关系、履行聘任合同发生的争议属于人事争议仲裁受理范围，其他原因发生的争议除非有法律、法规的特别规定，否则不属于受理范围。张某某是事业单位实行聘用制之前退休的工作人员，与T市环卫局未签订聘用合同，即使签订了聘用合同，人事部办公厅于2005年印发的《事业单位聘用合同(范本)》第一条中也明确规定无固定期限聘用合同的履行期限自签订之日至达到国家规定退休年龄之日，故张某某与T市环卫局的退休待遇争议不属于因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。另外，也无其他法律、法规特别规定退休待遇争议可以申请人事争议仲裁，故T市环卫局与张某某的退休待遇争议不属于人事争议仲裁的受理范围。

三、针对事业单位与工作人员的人事争议仲裁决定不属于行政诉讼的受案范围

学界和实务界对于人事争议仲裁行为是否可诉的问题，有不同的看法。有学者认为，人事争议仲裁和劳动争议仲裁一样，是非官方组织作出的仲裁行为，对其不服可以就争议内容提起民事诉讼，但不得对仲裁行为提起行政诉讼。另一种观点认为因《立法法》第八条的规定仲裁制度只能制定法律，劳动争议仲裁由《劳动法》设定，符合《立法法》的规定。而大部分人事争议仲裁行为是由法规或规章设定，与《立法法》第八条的规定有冲突，且人事争议仲裁机关具有强烈的行政色彩，也没有严密的仲裁程序。人事争议仲裁其实是一种行政裁决，不宜一概排除司法审查。

最高人民法院采纳了第二种观点。2003年12月1日，《最高人民法院行政审判庭对人事争议仲裁委员会的仲裁行为是否可诉的答复》（以下简称《行政庭答复》）中指出，人事争议仲裁是人事主管部门对当事人的人事争议进行的人事裁决，该裁决直接涉及到当事人的人身权、财产权，根据《行政诉讼法》第十一条、第十二条和《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（以下简称《事业单位人事争议规定》）侵犯人身权、财产权的，可依法提起行政诉讼，但行政机关与其工作人员之间发生的人事争议和事业单位与其工作人员因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议除外。

将《行政庭答复》与《三部门规定》、《T市办法》、《劳动人事争议仲裁办案规则》规定的人事争议仲裁受理范围对照，可以得知针对行政机关与工作人员、事业单位与工作人员的仲裁行为不属于行政诉讼的受案范围，而针对军队聘用单位与文职人员、社团组织与工作人员的人事争议仲裁行为及法律、法规规定的其他人事争议仲裁行为属于行政诉讼的受案范围。

张某某系事业单位工作人员，与T市环卫局的退休待遇争议并不是因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议，不属于人事争议仲裁的受理范围。即便该争议属于事业单位与工作人员因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议，可以申请人事仲裁，但该人事仲裁决定也不属于行政诉讼的受案范围。

四、人事争议仲裁委员会针对事业单位与工作人员退休待遇争议所作的不予受理决定不属于行政诉讼的受案范围

对于T市人事争议仲裁公正委员会作出的不予受理决定，人民法院应否进行实体审理的问题，存在两种不同的观点。一种观点认为，本案应当进入实体审理后判决驳回张某某的诉讼请求，理由为被诉行为是对退休待遇争议所作的仲裁行为，不属于《行政庭答复》明确排除的对解除人事关系、履行聘用合同发生争议所作的人事仲裁行为，本着诉权保护的宗旨，人民法院应对本案进行实体审查。另一种观点认为，人事争议仲裁机关对不属于行政审判权限范围的争议事项作出的不予受理决定，人民法院不宜进行实体审查。

笔者同意第二种观点，理由如下：由于长期受德国法的影响，我国理论及实务界传统上将人事关系视为一种“特别权力关系”，一般由行政法规或政策调整，人事争议排除司法审查，一般通过行政机关的内部救济途径解决。但是随着时代进步和学理的进一步发展，该理论逐渐有所松动，一部分人事争议也被纳入到司法审查范围内，如《行政庭答复》授权人民法院对“军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议”和“社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议”以审查人事争议仲裁行为的形式进行间接审查、《事业单位人事争议规定》授权人民法院对事业单位与工作人员因解除人事关系和履行聘用合同发生的争议提供民事诉讼上的救济。对于上述之外的其他人事争议目前并没有法律、法规或司法解释提供司法救济，还属于排除司法审查的范围。

事业单位与工作人员之间的退休待遇争议明显不是《行政庭答复》确定行政审判有权审查的“军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议”和“社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议”，不属于行政审判司法审查的范围。对于不在司法审查范围内的争议事项，无论人事争议仲裁机关作出的是实体性决定还是不予受理的程序性决定，人民法院均不宜受理。人民法院仅对张某某的起诉进行形式审查就可以判断该人事仲裁行为不属于行政诉讼的受案范围。

另外，按照《三部门规定》及其他人事规范性文件，人事争议仲裁委员会对仲裁申请是否受理的审查依据是仲裁时效，超过仲裁时效的不予受理。T市人事争议仲裁公正委员会以超过诉讼时效为由作出不予受理决定明显不当，但不属于人民法院司法审查的范围。张某某和T市环卫局的退休待遇争议可通过申诉、控告等行政机关内部的救济途径寻求解决。

来源：《民商审判参考》作者李春刚